"24 января состоялось заседание Экспертного совета по туризму при Комитете СовФеде,
видеозапись которого можно посмотреть по ссылке:
https://m.facebook.com/story.php?story_fbid=758881404634769&id=336065043203397

Как видно из трансляции, участники заседания обсуждают именно те спорные вопросы, которые поднимались во время нашего Круглого стола. В частности, говорится о региональных особенностях в разных субъектах, поднимается проблема межрегиональных маршрутов, обсуждаются отношения с музеями, религиозными организациями, подтверждаются наши сомнения относительно размытых формулировок в статьях о «неполучении дохода». В заключении собравшиеся говорят о намерении рассмотреть замечания и внести поправки. Надеемся, что это произойдёт.

Также направляем вам юридическую экспертизу законопроекта, выполненную по заказу
Содружества профессиональных гидов-переводчиков и экскурсоводов Санкт-Петербурга. Автор экспертизы – Георгий Автандилович Мохов, глава юридической фирмы Персона Грата, уполномоченный по защите прав предпринимателей в сфере туризма по г. Москва. Мы обратились к нему, так как он привлекался к разработке законопроекта и знает все аспекты правового регулирования туристической сферы. С другой стороны, мы считаем, что необходимо учитывать это обстоятельство при рассмотрении экспертизы.

Напоминаем, что текст законопроекта в той редакции, по которой мы задавали юристу вопросы, можно найти на сайте Государственной Думы РФ: https://sozd.duma.gov.ru/bill/864169-7. Как
можно увидеть из экспертизы, наши замечания по тексту справедливы, а опасения имеют под собой основания. В то же время, г-н Мохов в ряде случаев успокаивает нас тем, что подобные недоработки распространены в законодательной практике и всё будет зависеть от трактовки и правоприменения. Однако, посмотрев заседание в СовФеде, ссылку на который мы приводим выше, можно увидеть, что на данный момент из уст г-на Галкина, ведомство которого (Минэкономразвития) заявлено разработчиком, слышны именно такие трактовки, которые мы находим тревожными.

Особо хотим обратить Ваше внимание на последнюю часть экспертизы, где говорится об
отсутствии определения в законах термина «экскурсия» вообще, а также о том, что, даже если законопроект будет принят, а надзор за его исполнением поручен местным профильным органам власти (комитетам или министерствам по туризму), они не смогут осуществлять его в отношении физических лиц. Мы считаем этот аспект чрезвычайно важным, однако, видимо, он ускользает от внимания уполномоченных лиц, даже тех, кто участвовал в заседании в СовФеде.

Дорогие коллеги! Надеемся, что эти материалы окажутся для Вас интересными и полезными, несмотря на объём и сложность юридического языка. То, что происходит сейчас, может оказать большое влияние на нашу профессиональную жизнь. Напоминаем о том, что любой гражданин или организация могут направлять письменные обращения в профильные органы власти как в электронном виде, так и почтовыми отправлениями. Согласно законам Российской Федерации, на такие обращения должен последовать письменный ответ в течение 30 дней.

 

  Также в случае, если рассмотрение законопроекта 864169-7 будет включёно в сессию Государственной Думы, на сайте https://regulation.gov.ru/projects будет период открытых общественных обсуждений. В этот период любой гражданин или организация, пройдя простую регистрацию на сайте, смогут оставить свои комментарии и замечания. На них также обязаны последовать ответы"

 

Проект. 21.01.2020

Георгий Мохов, руководитель Юридического агентства «Персона Грата», бизнес-омбудсмен по защите прав предпринимателей в сфере туризма по г. Москва.

Частное юридическое заключение относительно законопроекта №864169-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников», внесенного на рассмотрение Государственной Думы РФ.

Изучив текст законопроекта, пояснительную записку к законопроекту и материалы, представленные в комплекте поданных документов, по существу поставленных вопросов, сообщаю следующее:

Вопрос №1

Из того, что мы видим на данный момент в действующем варианте ст. 1 132-ФЗ:

экскурсовод (гид) - профессионально подготовленное лицо, осуществляющее деятельность по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания;

гид-переводчик - профессионально подготовленное лицо, свободно владеющее иностранным языком, знание которого необходимо для перевода и осуществления деятельности по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания;

инструктор-проводник - профессионально подготовленное лицо, сопровождающее туристов и обеспечивающее их безопасность при прохождении туристских маршрутов;

Согласно законопроекту 864169-7 предлагается

в) абзац двадцать первый изложить в следующей редакции: "экскурсовод (гид) - аттестованное лицо, оказывающее услуги на туристских маршрутах по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания. К экскурсоводам (гидам) не относятся лица, осуществляющие трудовую деятельность в централизованных религиозных организациях и (или) религиозных организациях, входящих в их структуру;"

Формально это означает, что для экскурсоводов не является обязательным гражданство Российской Федерации. Профессиональное сообщество категорически настаивает на том, что гид-переводчик, экскурсовод, инструктор-проводник должны быть гражданами РФ. Отдельно хотим отметить, что туристы из Украины, Беларуси, других стран бывшего СССР составляют очень внушительный поток. То есть вопрос гражданства касается не только китайцев.

Действительно, в терминологии, предложенной законопроектом для определения понятий «экскурсовод (гид)», «гид-переводчик», «инструктор-проводник» характерным является различие в подходе к требованию гражданства РФ. Если в определении «гид-переводчик» указано требование «лицо, являющееся гражданином Российской Федерации», то в определении «экскурсовод» и «инструктор-проводник» такое ограничение не содержится.

При разработке закона некоторыми экспертами отмечалось, что требование к гражданству экскурсовода является избыточным, при наличии установленного порядка аттестации, то есть определения и подтверждения его профессиональной пригодности и компетентности. Как заявляли сторонники данной позиции - аттестация призвана снять конфликт, возникающий в связи с недостаточностью знаний и навыков экскурсовода, и позволит избежать ситуации с искажением информации при проведении экскурсий на туристических маршрутах. Коме того, в качестве аргумента упоминался кадровый дефицит экскурсоводов в приграничных туристических районах, где число туристических групп многократно превышает число потенциальных экскурсоводов, проживающих на территории региона.

Следуя данной аргументации, в определении «экскурсовод» было исключено упоминание российского гражданства, но оно сохранилось в определении «гид-переводчик», с обоснованием необходимости российского гражданства у лица, сопровождающего группу на туристском маршруте. Таким образом гиды, сопровождающие иностранные группы, не смогут получить соответствующую аттестацию, согласно данному ограничению.

Определение «инструктор-проводник» так же не содержит указания на гражданство РФ для лиц, сопровождающих туристов.

На мой взгляд такой подход в терминологии содержит дефектную логику, о разделении значимости гражданства РФ отдельно для экскурсоводов и сопровождающих гидов, тем более что по факту данные лица зачастую выполняют задачи одновременно и экскурсовода, и сопровождающего гида, а проконтролировать какую именно услугу оказывает на маршруте гид-переводчик, и не выполняет ли он функции экскурсовода, практически невозможно.

По моему мнению в определении требования к гражданству должны быть синхронизированы, в противном случае это может привести к возможности «уклонения» и в итоге минимизирует положительный эффект от принятия данного закона и введении аттестации.

Вместе с тем следует учитывать, что определения, данные в 1 статье закона не являются нормами прямого действия, регулирующими вид деятельности. Первая статья закона устанавливает основные понятия, но не содержит окончательный перечень требований, которые раскрываются далее в содержании статей закона и в подзаконных нормативных документах.

Нередко наблюдается существенное различие в требованиях, данных в базовом определении и значительно дополненных в подзаконных документах, хотя с точки зрения юридической техники это неверно и свидетельствует о низком качестве проработки деталей норматива.

Установление правил оказания услуг экскурсовода (гида) и гида-переводчика на туристских маршрутах относится законопроектом к полномочиям Правительства Российской Федерации (с одновременным полномочием федерального органа исполнительной власти в сфере туризма), следовательно, Правила должны быть приняты как отдельный подзаконный нормативный документ, содержащий, в том числе, требования к лицам, осуществляющим данный вид деятельности и оказывающим услуги на туристских маршрутах.

Так, далее по тесту законопроекта мы видим указание на требование к субъекту деятельности в условиях оказания услуг экскурсовода:

Статья 4.3.         Условия оказания услуг экскурсовода (гида)
и гида-переводчика на туристских маршрутах

Услуги экскурсовода (гида) и гида-переводчика на туристских маршрутах оказываются гражданами Российской Федерации, прошедшими аттестацию в соответствии с настоящей статьей, если иное не предусмотрено международными договорами, участником которых является Российская Федерация.

Следуя определениям данной статьи, Правительство Российской Федерации обязано указать гражданство РФ как требование к услугам экскурсовода (гида) в Правилах оказания услуг. Таким образом произойдет расхождение с определением, данным в первой статье закона и нарушение нормативной логики, но с точки зрения юридической практики это встречается нередко, когда дополнительные требования к субъекту деятельности формулируются в Правилах оказания услуг.

Кроме того, законопроект относит к полномочиям Правительства РФ установление Порядка и критериев аттестации экскурсоводов, включая специальные требования к ним:

«Порядок и критерии аттестации экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, оказывающих услуги на туристских маршрутах, специальные требования к ним, порядок и критерии аттестации экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, оказывающих услуги на национальных туристских маршрутах, специальные требования к ним, дополнительные критерии аттестации таких экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, перечень документов, необходимых для аттестации, порядок принятия решений об отказе в аттестации и о прекращении действия аттестата экскурсовода (гида) или гида-переводчика, оказывающих услуги на туристских маршрутах, порядок обжалования указанных решений, формы аттестата экскурсовода (гида) и аттестата гида-переводчика, порядок ведения реестров аттестованных экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, указанных в части первой статьи 32, а также перечень содержащихся в этих реестрах сведений, размещаемых на официальных сайтах органов государственной власти Российской Федерации в сфере туризма в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", устанавливаются Правительством Российской Федерации.»

Таким образом и Правила оказания услуг, порядок и критерии аттестации, относятся к полномочиям Правительства и могут содержать необходимое нам условие о гражданстве экскурсовода (гида).

Вопрос №2

г) абзац двадцать второй изложить в следующей редакции: "гид-переводчик - аттестованное лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, свободно владеющее иностранным языком, знание которого необходимо для перевода и оказания услуг на туристских маршрутах по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания.";

Здесь и далее, в статье 4.3, которую предлагается ввести в текст, всё, что касается гидов и экскурсоводов сопровождается формулировкой «оказывающие услуги на туристских маршрутах»

Хотим заметить, что на сегодняшний день понятие «туристский маршрут» может трактоваться весьма вольно, а значит появятся группы, которые «не на туристском маршруте». Считаем данное уточнение избыточным и дающим возможность нарушить основное положение о гражданстве и аттестации. Определения «в стране временного пребывания» или «на территории РФ» достаточно, и оно исключает неверное толкование.

Понятие «туристский маршрут» было включено в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» Федеральным законом от 28.12.2016 N 465-ФЗ.

«туристский маршрут - путь следования туристов (экскурсантов), включающий в себя посещение и (или) использование туристских ресурсов.»

Следует отметить, что термин «туристский маршрут» был включен в закон в ряду поправок 465-ФЗ в части совершенствования государственного регулирования организации отдыха и оздоровления детей.

Одновременно были расширены полномочия федерального органа исполнительной власти: ..«устанавливает общие требования к туристским маршрутам (другим маршрутам передвижения) для прохождения организованными группами детей и порядку организации их прохождения детьми, находящимися в организациях отдыха детей и их оздоровления либо являющимися членами организованной группы несовершеннолетних туристов, а также к порядку уведомления уполномоченных органов государственной власти о месте, сроках и длительности прохождения таких маршрутов.» и установлены дополнительные требования к субъектам рынка: "Туроператоры, турагенты, организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, в случаях и порядке, определенных в части второй настоящей статьи, обязаны соблюдать установленные требования к туристским маршрутам и порядку организации их прохождения несовершеннолетними туристами, являющимися членами организованной группы несовершеннолетних туристов, а также порядок уведомления уполномоченных органов государственной власти о месте, сроках и длительности прохождения таких маршрутов."

Соответствующие положения содержит Приказ Минкультуры России от 05.04.2017 N 511 "Об утверждении общих требований к туристским маршрутам (другим маршрутам передвижения) для прохождения организованными группами детей и порядку организации их прохождения детьми, находящимися в организациях отдыха детей и их оздоровления, либо являющимися членами организованной группы несовершеннолетних туристов, а также к порядку уведомления уполномоченных органов государственной власти о месте, сроках и длительности прохождения таких маршрутов" (Зарегистрировано в Минюсте России 30.08.2017 N 48021)

В новой редакции отраслевого закона понятие «туристский маршрут» значительно упрощено, по сравнению с ранее данными определениями в различных стандартах, например, в ГОСТ Р 50681-2010 Туристские услуги. Проектирование туристских услуг: туристский маршрут (трасса туристского похода): маршрут следования туристов (экскурсантов), разработанный в соответствии с требованиями безопасности и включающий посещение различных исторических мест, культурных объектов, природных ландшафтов и т.п. в культурно-познавательных, оздоровительных, спортивных и других целях.

Определение, данное в законе 132-ФЗ, не содержит подробной характеристики маршрута, указывает лишь на путь следования туристов (экскурсантов) с посещением или использованием туристских ресурсов. Закон относит к туристским ресурсам:

«- природные, исторические, социально-культурные объекты, включающие объекты туристского показа, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил».

Таким образом, согласно определению, данному в законе, любое перемещение, движение, путь следования туристов, посещающих объекты показа либо иным способом использующих туристские ресурсы, будет считаться туристским маршрутом.

Опасения, высказанные в Вопросе №2, в некоторой степени обоснованы. Указание в юридической характеристике субъекта деятельности «туристского маршрута», как признака места оказания услуг может спровоцировать попытку представить деятельность экскурсовода как услуги «не на туристском маршруте», а, следовательно, не требующую аттестации и прохождение необходимых процедур.

Однако, при этом следует учесть, что закон не устанавливает ограниченный перечень установленных и согласованных туристских маршрутов как обязательный путь следования туристов в сопровождении экскурсовода или гида-переводчика. Отдельная процедура согласования предусмотрена только для Национальных туристских маршрутов, включая межрегиональные, имеющих особое значение и размещенных на сайте Федерального органа власти.

Кроме того, деятельность инструкторов-проводников «привязана» к конкретным туристским маршрутам, для прохождения которых они аттестованы.

Согласно логике закона «туристский маршрут», как путь следования туристов, указан в определении «экскурсовод» и «гид», как некая общая характеристика, отличающая экскурсоводов, предоставляющих услуги внутри объектов показа или объектов посещения, например, таких как экскурсоводы-сотрудники музеев или экскурсоводы исторических объектов, и лиц, сопровождающих туристов по пути их следования и в период временного пребывания.

Тем самым законодатель предпринял попытку отделить «коммерческих» экскурсоводов от тех, кто является сотрудниками объектов показа или религиозных организаций.

Данный тезис подтверждается указанными в законопроекте исключениями для субъектов деятельности:

«..Действие настоящей статьи не распространяется на лиц, осуществляющих трудовую деятельность в централизованных религиозных организациях и (или) религиозных организациях, входящих в их структуру, на иных лиц, осуществляющих ознакомление экскурсантов (туристов) с объектами показа в целях, не связанных с получением дохода, а также на экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, оказывающих услуги на объектах показа, не оказывающих услуги на туристских маршрутах и состоящих в отношениях
с владельцами указанных объектов на основании трудового либо гражданско-правового договора, предусматривающего оказание ими таких услуг.»

Таким образом следует вывод о том, что любое сопровождение туриста экскурсоводом (или гидом-переводчиком), в понимании данного закона, предполагает следование по туристскому маршруту и аттестации подлежит любое лицо, оказывающее услуги, кроме предусмотренных законом исключений.

Вопрос №3

Стр. 15-16. Действие настоящей статьи не распространяется на лиц, осуществляющих трудовую деятельность в централизованных религиозных организациях и (или) религиозных организациях, входящих в их структуру, на иных лиц, осуществляющих ознакомление экскурсантов (туристов) с объектами показа в целях, не связанных с получением дохода, а также на экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, оказывающих услуги на объектах показа, не оказывающих услуги на туристских маршрутах и состоящих в отношениях с владельцами указанных объектов на основании трудового либо гражданско-правового договора, предусматривающего оказание ими таких услуг.

Считаем, что необходима как минимум формулировка «религиозные организации, зарегистрированные в РФ», что защитит интересы национальных паломнических служб. И в любом случае сопровождающий такую группу человек должен иметь гражданство РФ, а также минимальную подготовку, чтобы помочь, если его паломники потерялись, стали жертвами воров и т.д. Во избежание ситуации, когда неизвестные иностранные граждане регистрируют религиозную общину и под этим прикрытием организуют незаконную коммерческую деятельность.

Отдельно хотим отметить «цели, не связанные с получением дохода». Т.к. на практике доказать получение дохода не представляется возможным, то данное положение открывает широкие возможности для недобросовестных участников рынка. Считаем, что данный абзац перечеркивает основные цели нового законопроекта.

Предложенная формулировка статьи не содержит указания на место регистрации религиозной организации, тем самым к предусмотренному законом исключению из аттестации относятся все централизованные религиозные организации, независимо от места их регистрации. При этом исключение распространяется только на трудовые отношения, но не включает гражданско-правовые договоры, например, договоры подряда или оказания услуг. Таким образом аттестация не требуется официально оформленным сотрудникам в рамках трудовых договоров.

Следует отметить, что, Федеральным законом от 03.07.2019 N 170-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" внесена поправка, согласно которой:

«..Услуги на объектах показа, принадлежащих на праве собственности или ином имущественном праве религиозной организации, оказывают экскурсоводы (гиды) или гиды-переводчики религиозной организации и (или) организации, созданной религиозной организацией, если иное не предусмотрено соглашением между религиозной организацией, организацией, созданной религиозной организацией, и туроператором."

Так же внесены дополнения в Федеральный закон от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", согласно которым:

«4. Деятельность религиозных организаций по организации паломнических поездок включает в себя организацию размещения (проживания) паломников, питания паломников с учетом требований, предусмотренных внутренними установлениями религиозных организаций, транспортного обслуживания паломников, сопровождения паломников, включая услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, инструкторов-проводников, а также иную деятельность по организации паломнических поездок.

5. Религиозные организации имеют исключительное право осуществлять паломническую деятельность непосредственно или путем создания организаций, основной целью деятельности которых является осуществление паломнической деятельности.

Паломническая деятельность может осуществляться религиозными организациями на возмездной и безвозмездной основе, с привлечением или без привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих право на осуществление туроператорской деятельности и (или) турагентской деятельности."

Таким образом, по умолчанию, экскурсионные услуги на объектах показа, принадлежащих религиозным организациям, а также предоставляемые в ходе деятельности по организации паломнических поездок, оказывают экскурсоводы религиозной организации.

Соответственно, рассматриваемая норма законопроекта устанавливает специальное исключение для указанных лиц, освобождая их от необходимости проходить аттестацию, предусмотренную для прочих субъектов данной деятельности.

Вторая часть вопроса касается исключения из аттестации для лиц, проводящих ознакомление экскурсантов без цели получения дохода. Данной нормой законодатель попытался исключить из обязанности аттестации лиц, проводящих ознакомление с объектами показа в некоммерческих целях. Однако здесь есть определенные нюансы и высказанные опасения действительно могут привести к сложности определения «целей получения дохода».

Во-первых, следует отметить, что речь идет не об услугах (которые являются возмездными по определению), а об «ознакомлении» с объектами. Следовательно, под исключение не попадают услуги, предоставляемые на основании возмездного договора. Кроме того, в ограничении не указано определение -«на туристских маршрутах», что является важной характеристикой осуществления деятельности, описанной выше. Таким образом ограничение распространяется только на экскурсии по объектам показа.

Во-вторых, доходом, с точки зрения налогового законодательства, признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме (ст. 41 НК РФ).

Экономическая выгода признается доходом физического лица, если она подлежит получению деньгами или иным имуществом и ее размер можно оценить, это может быть, как разовое, так и постоянное вознаграждение, включая заработную плату.

         В-третьих, из контекста рассматриваемой статьи следует, что исключение распространяется на лиц, проводящих ознакомление с объектами показа, но при этом лица, состоящие с объектами показа в трудовых или гражданско-правовых отношениях так же указаны в данной статье как самостоятельно исключение, что говорит о разграничении данных субъектов.

Таким образом мы приходим к выводу, что упомянутое исключение распространяется на круг лиц, проводящих ознакомление с объектом показа на некоммерческой основе и не предоставляющих услуги на основании возмездного договора или с получением заработной платы за проводимые экскурсии (с учетом исключения для работников объектов показа). В то же время на экскурсоводов и прочих лиц, сопровождающих туристов на туристских маршрутах, исключение не распространяется.

Вместе с тем вероятность злоупотребления этой нормой все равно велика, с учетом сложного процесса контроля за подтверждением факта оплаты частному лицу. Полагаю, что данную норму следует доработать, исключив возможность злоупотребления.

Вопрос №4

Также обращаем внимание, что предлагается статью 3.2 дополнить абзацами, описывающими полномочия органов исполнительной власти субъектов, в том числе:

«организация и осуществление регионального государственного надзора за деятельностью организаций и индивидуальных предпринимателей, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и (или) инструкторов-проводников на туристских маршрутах, а также за деятельностью индивидуальных предпринимателей, оказывающих такие услуги;»

В настоящее время многие, с учётом сезонности туризма, особенно в регионах работают по гражданско-правовому договору, совместителями, с января 2020 вводится самозанятость. Таким образом косвенно ограничивается право физлиц быть гидами и экскурсоводами. Считаем уточнение излишним, достаточно «надзор за деятельностью экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и (или) инструкторов-проводников». Также излишним считаем упоминание здесь туристских маршрутов. Компетенция местных органов власти должна распространяться на всю территорию субъекта страны.

На мой взгляд механизм контроля, это наиболее сложный вопрос в данной законодательной новации. По существу, законом вводится новая сфера регулирования, предусматривающая создание обязательных параметров соответствия и механизмов государственного надзора за соблюдением обязательных требований.

Отмечу несколько ключевых моментов в данном вопросе:

Во-первых, законопроект не содержит прямого указания на то, что экскурсоводом, гидом, проводником является лицо, состоящее в правоотношениях с организацией, оказывающей экскурсионные услуги или само являющееся индивидуальным предпринимателем. Данного ограничения нет ни в терминах, ни в общих условиях.

Например, потодобные уточнения в законе присутствуют: закон содержит прямое указание на осуществление туроператорской деятельности только юридическим лицом, а деятельности турагента – как юридическим, так и индивидуальным предпринимателем.

Закон мог бы ограничить перечень лиц, осуществляющих данный вид деятельности, но это не сделано. Таким образом, согласно определениям закона физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем и не являющееся сотрудником какой-либо организации, может быть экскурсоводом (гидом, проводником).

Во-вторых, следует учитывать уже ранее обозначенное полномочие Правительства РФ на установление как параметров аттестации, так и Правил оказания услуг, в которых данное ограничение может быть прямо отражено, либо следовать косвенно.

В-третьих, порядок осуществления государственного надзора (контроля) установлен соответствующим Федеральным законом: Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Данный закон регламентирует все процедуры проверки, создания соответствующих регламентов и планов проверок и прочие инструменты надзора (контроля).

Рассматриваемая нами норма законопроекта относит к полномочиям региональных органов власти организацию и осуществление регионального государственного надзора за деятельностью организаций и индивидуальных предпринимателей, но не физических лиц, поскольку надзор за деятельностью физических лиц, не осуществляющих предпринимательскую деятельность, не входит в компетенцию отраслевых органов власти. Если для функций надзора за организациями и ИП предусмотрены соответствующие правила, то надзор за физическим лицом, оказывающим профессиональные услуги в нарушение установленного порядка, не входит в компетенцию надзорных органов (подобная проблема возникает, например, при надзоре за незарегистрированными водителями такси). Ответственность такого лица возникает в случае причинения вреда и определяется судом. В то же время ведение незаконной предпринимательской деятельности (в том числе по оказанию экскурсионных услуг), является наказуемым деянием.

Таким образом действительно произошло расхождение по тексту законопроекта, аттестация не предусматривает ограничение в виде обязательного требования к субъекту (ИП или работник организации предоставляющей экскурсионные услуги), но с точки зрения государственного надзора, такое ограничение прослеживается.

В-четвертых, законопроект разрабатывался до введения института «самозанятости» и налога на профессиональный доход. Таким образом в тексте законопроекта не учитывается возможность применения физическим лицом налогового режима, без создания юридического лица или регистрации в виде индивидуального предпринимателя. При этом следует учитывать, что режим «самозанятости» не является разрешением на вид деятельности, это лишь специальный налоговый режим, предусматривающий пониженную ставку налога, по сравнению с НДФЛ, для лиц, оказывающих профессиональные услуги.

На мой взгляд необходимо прямо предусмотреть и описать в законопроекте возможность деятельности лиц, оказывающих экскурсионные услуги, услуги гида-переводчика, услуги инструктора-проводника, с применением налога на профессиональных доход.

Относительно упоминания в рассматриваемой статье «туристских маршрутов», как было сказано выше это является общей характеристикой данного вида услуг и предполагает осуществление надзора без ограничения конкретными маршрутами. По тексту законопроекта нет указание на выбор, разработку или утверждение органами власти туристских маршрутов, которые предназначены для проведения экскурсий.

Отдельно следует отметить указанную в законопроекте норму, согласно которой к полномочиям Федерального органа исполнительной власти относится «установление видов туристских маршрутов, требующих сопровождения инструктором-проводником, и категорий их сложности, а также критериев отнесения туристского маршрута к соответствующей категории сложности»

Определение «национальных туристских маршрутов» так же относится к полномочиям Федерального органа исполнительной власти, в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации.

Вопрос №5

Далее подробно расписан механизм аттестации, что, на наш взгляд, также излишне для Федерального закона. Механизм аттестации должен определяться в каждом субъекте в соответствии со сложившейся практикой.

Также странным представляется пункт:

“Экскурсоводы (гиды) и гиды-переводчики обязаны проходить аттестацию один раз в пять лет в том субъекте Российской Федерации, в котором они оказывают услуги на туристских маршрутах”.

Хотим подчеркнуть, что разных регионах переаттестация проходит в зависимости от опыта и стажа. Так в Санкт-Петербурге начинающий гид сдает экзамен чаще, более опытный реже. Аналогичная система существует и в других регионах, где сформировалась система аттестации. Это позволяет регулировать нагрузку на органы, проводящие аттестацию. Считаем, что необходимо сохранить уже существующую систему на местах, т.к. в каждом регионе есть своя специфика. Представляется разумным приравнять успешно действующую в регионах систему к вводимой аттестации. Это позволит снизить нагрузку на местные органы власти и провести аттестацию в рабочем режиме.

Соглашусь с тем, что для Федерального закона является избыточным подробное описание процедур аттестации, с учетом имеющейся отсылочной нормы, предусматривающей полномочия Правительства на разработку порядка и критериев аттестации. Вместе с тем сложившаяся законодательная техника допускает отражение в законе и в подзаконных нормативных актах перечня требований к субъектам регулируемой сферы. Например, статья 5 Закона 132-ФЗ содержит требования и некоторые условия аккредитации организаций, осуществляющих классификацию гостиниц, в то время как основным содержательным нормативом является Постановление Правительства РФ, утвердившее Правила аккредитации.

Согласно тексту законопроекта, порядок и критерии аттестации устанавливает Правительство Российской Федерации.

При этом полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере туризма так же дополнены полномочиями: "установление порядка и критериев аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, оказывающих услуги на туристских маршрутах, специальных требований к ним, утверждение форм аттестатов экскурсовода (гида), гида-переводчика и инструктора-проводника, оказывающих услуги на туристских маршрутах;»

Следует отметить, что законопроект создает принципиально новую систему региональной аттестации, с территориальным ограничением и прохождением аттестации по субъектам Российской Федерации. Параметры ранее проводимых процедур аттестации не учитываются и не заменяют вновь установленные нормы. Полагаю, что законодатель не пойдет на установление отдельных, региональных норм аттестации, даже с учетом положительного опыта уже применяемых систем.

Вместе с тем предусмотрено: «Аттестаты экскурсовода (гида), гида-переводчика или инструктора-проводника, выданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, действуют до окончания срока, на который они были выданы, но не позднее 1 января 2022 года.»

Вопрос №6

 

Вызывает серьезные опасения пункт:

“Для проведения аттестации экскурсоводов (гидов) или гидов-переводчиков, оказывающих услуги на национальных туристских маршрутах, на межрегиональном уровне образуются межрегиональные аттестационные комиссии, деятельность которых осуществляется на основании соглашений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма, на территории которых проходят такие маршруты, по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.”

Данное положение прямо противоречит принципу локальности, который, как Вы видели в начале письма, мы считаем одним из основных для перспектив развития отрасли. Если у нас люди будут ездить водить экскурсии в Крым из Владивостока, то пострадает, во-первых, потребитель, так как это, очевидно, снизит качество услуги, а во-вторых, будет нанесён удар по местному рынку труда. Хотим подчеркнуть, что профессия гида и экскурсовода имеет особую социальную значимость. Готовясь водить экскурсии, человек глубоко изучает историю своей страны и города, села, края, с тем, чтобы затем знакомить других с этим культурным наследием. Сегодня экскурсантами, как показывает практика, зачастую становятся не только приезжие туристы, но и местные жители. Результатом становится глубокое осознание ценности самобытных традиций, с одной стороны, и принадлежности к единству великой страны, с другой. Мы полагаем, что только человек, постоянно проживающий в местности, где он водит экскурсии, имеет возможность не только овладеть знаниями на начальном уровне, но и постоянно увеличивать их объём, проводя новые исследования, расширяя горизонты для себя и своих экскурсантов.

Законопроект предусматривает локализацию процедур аттестации, выдачи аттестата для осуществления деятельности, нагрудного идентификационного знака, а так же применяется региональный государственный надзор, на территории осуществления деятельности.

Вместе с тем законодатель устанавливает возможность определения «национальных туристских маршрутов», включая межрегиональные маршруты, в которых применяется иной подход, с учетом протяженности и особенностей маршрутов, выходящих за границы одной административной территории. Тем самым выделяется отдельная категория аттестации, для лиц, оказывающих услуги на национальном маршруте, определенном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с законом.

Указанный порядок реализуется через межрегиональные аттестационные комиссии, созданные по соглашению региональных органов исполнительной власти в сфере туризма.

Соглашусь с тем, что этот порядок несет определенную угрозу локальным рынкам труда, а в случае развития сети национальных маршрутов может привести к значительному вытеснению местных экскурсоводов. В данном случае только пристальное внимание к работе межрегиональных аттестационных комиссий поможет избежать активной экспансии. Возможно, следует квотировать данный вид разрешений, с учетом особенностей конкретных территорий и обеспеченности квалифицированными и аттестованными кадрами.

Вопрос №7

Также нам представляется необходимым ввести само определение понятия «экскурсия». Мы не раз сталкивались, с одной стороны, с тем, что «это просто рассказ для друзей, которых 40 человек», равно как и с перегибами в музеях, когда сотрудники мешали беседе родителей с детьми. Полагаем, что одним из вариантов определения «экскурсия» может быть количественный принцип - больше пяти человек вместе с обсуждением объекта - экскурсия, и либо её ведёт сотрудник музея, находящийся в штате, либо гид, аттестованный в том субъекте, на территории которого находится музей. Очевидно, что этот вопрос находится на пересечении с законодательством в сфере культуры, регулирующим деятельность музеев.

Поддерживаю данную необходимость. Действительно в законе не хватает такой дефиниции. При этом дано определение «экскурсант», но вид услуги, которая ему предоставляется, законом не описан.

Термин содержится в ГОСТ Р 54604-2011 Туристские услуги. Экскурсионные услуги. Общие требования.

экскурсия: Услуга по организации посещения объектов экскурсионного показа (объекты природного, историко-культурного наследия, промышленные предприятия и др.) индивидуальными туристами (экскурсантами) или туристскими группами, заключающаяся в ознакомлении и изучении указанных объектов в сопровождении экскурсовода, гида, гида-переводчика, продолжительностью менее 24 ч без ночевки.

Полагаю, при рассмотрении законопроекта возможно внести предложение о включении данного термина в первую статью закона.

Вопрос №8

Также, что касается автобусных экскурсий, возможно эффективной мерой было бы введение обязательности сопровождения перевозок организованных групп с туристическими целями гидом или экскурсоводом, прошедшим аттестацию. Проверка соответствующих документов могла бы стать компетенцией органов ДПС при остановке автобуса, по примеру правил перевозки детей, действующих сейчас. Понятно, что система уведомления и прочих перегибов, как показала практика, лишь тормозит развитие туризма, но простая проверка удостоверения лица, сопровождающего группу значительно облегчила бы административный контроль за соблюдением закона, если он будет принят.

Подобное предложение выносилось на рассмотрение рабочей группы, но было признано избыточным. Установление норм обязательного сопровождения применяется только к организованным детским группам. Возможно в последствии, при развитии института обязательной аттестации для повышения эффективности данное предложение будет вновь рассматриваться, как элемент безопасности и контроля.

Вопрос №9

• В каком случае будут образованы межрегиональные аттестационные комиссии?

Законопроект предусматривает создание межрегиональных комиссий для аттестации экскурсоводов сопровождающих туристов по утвержденным национальным туристским маршрутам. Какие именно маршруты войдут в перечень национальных на сегодняшний день неизвестно, но можно предположить, что маршруты Золотое кольцо, Серебряное ожерелье, Губернское кольцо, Великий Шелковый путь и прочие «брендовые» маршруты, с большой долей вероятности получат такой статус. Критерии оценки национальных маршрутов в настоящий момент разрабатываются.

• Кто и когда будет решать, какие маршруты являются национальными?

Законопроект относит определение национальных маршрутов к компетенции уполномоченного федерального органа исполнительной власти:

«Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, определяет национальные туристские маршруты и размещает сведения о них на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Какой орган будет «уполномочен», можно предположить, что это будет Минэкономразвития или Федеральное агентство по туризму.

• Как должен быть аттестован гид (какой документ должен иметь на руках), если он ведет трассовую экскурсию из Санкт-Петербурга в Новогород, Псков, Рускеалу? В каждом из этих случаев экскурсия проходит по 3-м субъектам РФ (Санкт-Петербург, Ленинградская область и Новгородская об-ть/Псковская об-ть/Республика Карелия). С учетом того, что подобные экскурсии являются очень востребованными, то данный вопрос крайне актуален для многих наших коллег.

Как следует из законопроекта, лицо получает аттестацию для деятельности на территории субъекта федерации. Следовательно, в отсутствии межрегиональной аттестационной комиссии, придется получать аттестацию в каждом из субъектов по трассе маршрута. Полагаю необходимо предусмотреть в проекте закона возможность создания межрегиональных аттестационных комиссий по соглашению субъектов федерации, независимо от деятельности экскурсоводов на национальных туристских маршрутах. Так же возможен особый порядок упрощенной и ускоренной аттестации для работы аттестованных экскурсоводов на согласованных туристских маршрутах.